Wie lernfähig ist Zürich?

Zürich hat ein Problem mit Racial Profiling, urteilt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg. Im Gespräch mit Sergio Scagliola erklärt der Ombudsmann der Stadt Zürich, Pierre Heusser, warum dieses Urteil weitreichende Konsequenzen für die Polizeipraxis der Stapo haben dürfte. 

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg urteilte am 20. Februar, die Schweiz habe in drei Fällen gegen die Europäische Menschenrechtskonvention verstossen. Gegenstand des Falls: M. Wa Baile wurde 2015 am Hauptbahnhof einer Personenkontrolle unterzogen. Sein Verdacht: Racial Profiling. Schweizer Gerichte verschlossen sich einer Untersuchung. Er zog den Fall bis nach Strassburg weiter – und bekam schliesslich Recht. Die Konsequenz: Politik, Polizei und Gerichte müssten in Bezug auf strukturellen respektive institutionellen Rassismus nochmals über die Bücher, um weitere Rügen aus Strassburg zu verhindern. 

Sie beschäftigen sich hauptsächlich mit Beschwerden über Prozesse innerhalb der Verwaltung. Wie geläufig ist das Thema struktureller Rassismus in Ihrer Arbeit als Ombudsmann?

Pierre Heusser: Wir bearbeiten insgesamt circa 600 grössere Fälle pro Jahr, von denen vielleicht zehn das Thema Rassismus oder Racial Profiling betreffen. Das sind natürlich aber nur die, die uns gemeldet werden. Diese Zahl hat sich über die letzten Jahre auch nicht gross verändert. Und wir hören immer wieder ähnliche Geschichten, wobei die betroffenen Personen oft auch sagen, dass sie regelmässig willkürliche Kontrollen erleben. Der Gang zur Ombudsstelle erfolgt nicht nach jedem Einzelerlebnis, sondern wenn das Fass überläuft. Bei den Behörden heisst es dann natürlich, sie hätten ihre Gründe gehabt. Was ich tun kann, ist mit beiden Seiten zu sprechen. Manchmal bekomme ich von der Polizei klare, nachvollziehbare Antworten – manchmal nicht. 

Zürich hat 2017 in Reaktion auf den Fall, der jetzt bis nach Strassburg weitergezogen wurde, Massnahmen eingeführt, die Racial Profiling verhindern sollten. Wieso hört man trotzdem immer wieder von ähnlichen Fällen?

Es ist ein Problem, das auf allen Ebenen existiert. Die Schweiz wurde von der UNO gerügt, dass sie zu wenig gegen Racial Profiling unternehme, ebenso von der Kommission gegen Rassismus und Intoleranz des Europarats. Auch innerhalb der Schweiz gibt es Fachstellen wie die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus und die Fachstelle für Rassismusbekämpfung, die sich mit Racial Profiling beschäftigen: Alle sind sich einig, dass dieses Problem existiert und dass man etwas dagegen unternehmen muss. Die Problembehandlung gestaltet sich allerdings schwierig, weil die Veränderungen auf der institutionellen und strukturellen Ebene, teilweise auch auf der gesetzlichen Ebene, angegangen werden müssten. 

Die Empfehlungen von Seiten der Ombudsstelle drehen sich um Sensibilisierung z.B. bei der Polizei. Eine umfassende Datenerhebung oder Studien zu strukturellem Rassismus gibt es nicht. Wieso zielen Ihre Forderungen nicht stärker in diese Richtung? 

Die Ombudsstelle schliesst sich den Forderungen von NGOs und Fachstellen zu Datenerhebungen in Bezug auf strukturellen Rassismus an und hat diese Forderungen auch bereits eingebracht. Aber: Um Daten zu erheben, braucht man eine gesetzliche Grundlage. Man kann die Stadtpolizei nicht zu einer Datenerhebung verdonnern: Da ist man schnell im Datenschutzbereich, und es braucht Grundlagen im kantonalen Polizeigesetz – oder sogar auf der Ebene der Eidgenössischen Strafprozessordnung. Deshalb kann die Stadt Zürich alleine nur punktuelle Massnahmen ergreifen, solange die gesetzlichen Grundlagen für eine umfassende Datenerhebung nicht bestehen.

Dass Zürich in dieser Hinsicht zurückrudern muss, kennen wir zum Beispiel aus Themen wie der Nationalitätennennung, wo die Stadt beschlossen hatte, dass die Herkunft von Tatverdächtigten in Polizeimeldungen nicht mehr genannt werden soll – bevor der Entscheid über eine Änderung im kantonalen Polizeigesetz wieder rückgängig gemacht wurde…

Das war ein solcher Fall, ja. Eine andere Massnahme, die von der Stadt versucht wurde, war, das Polizeikorps diverser zu machen – also zum Beispiel auch Leute ohne Schweizer Pass zur Polizeischule zuzulassen, weil im Polizeigesetz stand, dass erst bei der Vereidigung am Schluss die Staatsbürgerschaft vorhanden sein muss, die Ausbildung aber vorher angefangen werden könne. Auch dort hat der Kanton sofort reagiert und das Polizeigesetz verschärft. Die Stadt muss sich in einem gesetzlichen Rahmen bewegen. 

In Ihrem Bericht von 2021 steht, dass die Stadtpolizei zu Beginn Mühe hatte, den Rassismus in den eigenen Reihen zu akzeptieren. Mittlerweile habe sich das verbessert. Inwiefern kann die Polizei das überhaupt von sich selbst behaupten – und worauf stützen Sie diese Aussage in Ihrem Bericht?

Meine Vorgängerin, Claudia Kaufmann, war die erste, die den Begriff in der Schweiz breitenwirksam eingeführt hat. Es gab zwar einen Bericht von Amnesty International von 2007, der die Schweiz dahingehend kritisiert, aber keine hohen Wellen geschlagen hatte. In Reaktion auf den Jahresbericht der Ombudsstelle 2009, wo erklärt wurde, weshalb auch in der Stadt Zürich Racial Profiling existiere, kam Widerstand von der Polizei. Es gab noch kein Verständnis dafür, was Racial Profiling ist, was ein «Bias» ist, also Voreingenommenheit, und auch nicht dafür, dass diese Dinge teils unbewusst stattfinden. Wenn Sie heute den Polizeikommandanten fragen, würde er nicht mehr sagen, dass Rassismus und Racial Profiling nicht existieren. Es seien aber Einzelfälle. Das zeigt, dass die institutionelle Ebene rassistischer Strukturen noch immer zu wenig gesehen wird. Der EGMR-Entscheid aus Strassburg ist deshalb so bemerkenswert: Ein Gericht hält klar fest, dass es sich definitiv nicht um Einzelfälle handelt.

Der Entscheid aus Strassburg dürfte, so Ihre Einschätzung, erhebliche Auswirkungen auf die Stadt Zürich und die Stadtpolizei haben. Inwiefern? 

Bemerkenswert ist, dass der EGMR den Entscheid als ‹Impact Case› bezeichnet hat, also als einen Leitentscheid mit Wirkungen auf die Polizeipraxis in ganz Europa. Das Gericht hält in aller Deutlichkeit fest, dass das kein Fall ist, der nur Herrn Wa Baile betrifft. Bemerkenswert ist auch, dass die Kritik über die Verfahrensebene hinausgeht: Allfälliges Racial Profiling blieb nicht nur ungeprüft, was schon eine Rüge zuliesse. Der EGMR ist einen Schritt weiter gegangen und hat die inhaltliche Prüfung selbst vorgenommen. Fazit: Es lag ein diskriminierendes Racial Profiling vor. Und zuletzt ist bemerkenswert, dass der Entscheid einstimmig fiel. Der grosse Unterschied ist nun, dass wir einen Gerichtsentscheid haben. Bisher gab es lediglich Forderungen von NGOs, den Fachstellen der UNO, des Europarats, den internen Fachstellen, aber keine Gerichtsurteile. Der EGMR bestätigt die Kritik am bisherigen Rechtsvollzug und hat juristisch eine Beweislastumkehr vorgenommen. Wenn die Schweiz diesen Entscheid respektiert – und das muss sie, weil sie dem Europarat angehört und sich damit auch der Anerkennung und Umsetzung von EGMR-Urteilen verpflichtet hat – liegt es in Zukunft nicht mehr an der kontrollierten Person, zu beweisen, dass sie diskriminiert wurde, sondern es ist an der Polizei, zu beweisen, dass sie nicht diskriminierend vorging. Das bedingt eine Änderung der Polizeipraxis.

Und ebenso der juristischen Praxis?

Genau. Ab jetzt müsste sich jedes Gericht in einem ähnlichen Fall auf dieses Leiturteil stützen. 

Reichen ein Leiturteil und die 2017 eingeführten Massnahmen, um weitere Rügen und Kritik aus Strassburg zu verhindern?

Das Urteil ist primär ein Aufruf an die Politik, Verfahren und Strukturen zu schaffen, um die institutionelle Dimension von Racial Profiling zu bekämpfen. Forderungen nach Datenerhebungen, unabhängigen Beschwerdestellen existieren schon lange – und jetzt kommt eine Beweislastumkehr dazu, die im juristischen Vollzug, in der täglichen Polizeiarbeit und auch bei der Gesetzgebung beachtet werden muss. 

Weil bisher keine juristische Grundlage bestand, die Forderungen ernst zu nehmen?

Ich bin der Meinung, dass man die fundierte Kritik schon zuvor nicht hätte ignorieren sollen. Nur hatte das bislang keine rechtlichen Folgen. Jetzt gibt es einen Gerichtsentscheid, weshalb sich unsere Rechtspraxis verändern muss.

Eine der Massnahmen 2017 war eine App, in der die jeweiligen Polizist:innen genauer begründen mussten, weshalb eine Personenkontrolle durchgeführt wurde. War das nicht viel zu wenig? 

Die App ist sicher insofern wichtig, als dass sie dokumentiert. Das wäre ein erster Schritt für eine statistische Erhebung. Nur: In dieser App gibt es Problematiken. Zum Beispiel kann bei den Gründen für eine Personenkontrolle «Verhalten und Erscheinen einer Person» ausgewählt werden. Das ist häufig passiert. Eine Kontrolle aufgrund von «Verhalten» muss jetzt aber von einem Gericht als unzureichend angesehen werden, denn der EGMR sagt: Es braucht einen klaren, in der Situation nachvollziehbaren Kontrollgrund. Ein Ansatz, dies zu konkretisieren, wäre ein Pop-Up-Fenster, wenn «Verhalten» als Kontrollgrund angegeben wird, wo das auffällige Verhalten näher spezifiziert werden muss. Denn: Wenn die Polizei so weitermacht, wie sie es heute tut, muss sie mit weiteren Verurteilungen wegen Racial Profiling rechnen. Und das übrigens nicht nur in der Stadt Zürich: Das Urteil wird Auswirkungen auf alle Mitglieder des Europarats haben. Also auf die Kantone, die Schweiz und sogar andere Staaten.

Im Strategiepapier des Sicherheitsdepartements von 2011 steht zum Beispiel, dass Polizist:innen sich in dieser Beziehung vorbildlich zu verhalten hätten. Das EGMR-Urteil 13 Jahre nach Veröffentlichung des Strategiepapiers stellt die Glaubwürdigkeit dieser Selbstverpflichtungen, oder zumindest, wie ernst das Anliegen genommen wird, infrage. Frustriert Sie das Tempo, in dem man sich dem Problem annimmt?

Frust ist vielleicht das falsche Wort, aber es ist schon so, dass man strukturell seit Langem auf derselben Stelle tritt.  Die Führung der Polizei sagt klar, in den Dienstanweisungen und gegen aussen, dass Racial Profiling absolut nicht toleriert wird. Auf dem Papier stimmt die Haltung. Wie die Selbstkritik in der Praxis gelebt wird, ist eine andere Frage. Die Stadtpolizei muss aber ein Eigeninteresse an einem Bild nach aussen haben, das keines einer rassistischen oder racial-profiling-anwendenden Polizei ist – sondern ein transparentes Bild: Wo Fakten geschafft werden, wo man aufzeigen kann, wie Racial-Profiling-Verdachtsfälle gehandhabt werden, welche Lehren daraus gezogen werden, wo Fehler passiert sind. Solange die Polizeipraxis eine Blackbox mit unklaren Kontrollgründen ist, ist das auch für die Polizei nicht gut.

In Bezug auf strukturellen Rassismus geht es oft auch um das Stichwort Cop Culture – also eine Betriebskultur, in der man den Kolleg:innen den Rücken deckt, niemanden hintergeht… Um eine gewisse Selbstverständlichkeit also, dass der Apparat sicher nicht rassistisch sei und das Verhalten in Einzelfällen geahndet würde. Was hat sich hier verändert?

Ich durfte einmal das Modul «Cop-Culture» in der Polizeiausbildung besuchen. Dort wurde sehr offen über dieses Phänomen gesprochen – es scheint also nicht etwas zu sein, was man komplett ignoriert und man diskutiert, wie ich finde, auch sehr selbstreflektiert darüber. Aber was effektiv passiert, wenn man dann im Einsatz ist, ist eine andere Frage. Und vor allem ist es praktisch kaum überprüfbar. 

Was mich stutzig gemacht hat, ist die Medienmitteilung des Sicherheitsdepartements in Reaktion auf das EGMR-Urteil aus Strassburg. Sie endet mit dem Satz: «Wenn wir fehlbares Verhalten feststellen, reagieren wir». Erschliesst das die Dimension des Problems?

Der Entscheid ist noch ganz jung. Die Behörden müssen diesen in Ruhe analysieren und ihre Lehren daraus ziehen. Diese Antwort ist dieselbe, die die Polizei auch früher schon immer gegeben hat. Es ist richtig, das so zu sagen, bleibt aber auf der individuellen Ebene. Deswegen ist mir dieses Thema so wichtig: Der Entscheid benennt auch die institutionelle Ebene und hält fest: Es gibt Racial Profiling und es gibt genügend Studien, die das belegen. Und es ist nicht allein an der Person zu belegen, dass sie individuell Opfer von Racial Profiling war. Diesen Perspektivenwechsel muss man nun verstehen und umsetzen.  

Wie lernfähig ist Zürich? 

Ich erlebe Zürich als sehr lernfähig. Beim Racial Profiling brauchte es allerdings den Gang nach Strassburg. Das ist bedauerlich, weil die Argumente im Entscheid nicht neu sind. Das alles war bereits vorhanden, man wollte es einfach nicht hören. Vermutlich ist man dort am lernfähigsten, wo es wenig Aufwand braucht, wo es einfach ist, etwas zu ändern. Und dort, wo man merkt, es geht um Grundsätzliches oder Unangenehmes, schaut man länger weg.

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