Steuerwettbewerb und sozialräumliche Ungleichheit
Michael Graff *
Die Rolle der Schweiz im internationalen Steuerwettbewerb ist im Zuge der Abstimmungen zur Unternehmenssteuerreform viel diskutiert worden. Was sind aber die Auswirkungen des innerschweizerischen Steuerwettbewerbs?
In diesem Artikel soll ein Blick auf eine Auswirkung des innerschweizerischen Steuerwettbewerbs geworfen werden, und zwar auf die«sozialräumliche Segregation». Darunter versteht man die räumliche Konzentration von ähnlichen Haushalten nach Kriterien wie beispielsweise Einkommen, Vermögen, Alter oder Ethnizität.
Dieses Phänomen tritt in vielfältigen Erscheinungsformen auf; von der krassen Teilung des städtischen Raums in Rio de Janeiro, wo die Viertel der Reichen oft nur durch eine Strasse von den «Favelas» (Slums) getrennt sind, über das «Blockbusting» in den USA (die Verdrängung wohlhabenderer Haushalte durch ärmere) bis hin zur diesen Prozess umdrehenden «Gentrifizierung». Während der letzte Prozess auch in der Schweiz beobachtbar ist («Seefeldisierung»), ist die sozialräumliche Segregation in der Schweiz vergleichsweise unauffällig.
Wettbewerb erst seit den 1980ern
Hierzulande kommt bei der sozialräumlichen Segregation ein Bestandteil des Schweizer Sonderfalls ins Spiel, der sogenannte Steuerwettbewerb im Inneren auf der Ebene der Kantone und Gemeinden. Die Steuerautonomie der Kantone und infolgedessen lokal divergierende Steuersätze sind in der modernen Schweiz stets die Regel gewesen. Solang aber die Mobilität der SteuerzahlerInnen gering war, bedeuteten unterschiedliche Steuersätze noch nicht Konkurrenz um ‹gute› SteuerzahlerInnen.
Ein regelrechter Steuerwettbewerb mit diesem Ziel setzte erst in den 1980er-Jahren ein, zunächst getrieben durch die Kantone Zug und Schwyz. Er wird verbreitet als Element des Schweizer Erfolgsmodells angesehen und verteidigt. Demzufolge gibt es einen ‹Markt›, auf dem Gebietskörperschaften Art und Ufang des «Service public und die dafür zu entrichtenden Preise festlegen, das heisst die Steuersätze beziehungsweise -füsse. Die EinwohnerInnen der Schweiz entscheiden dabei aufgrund ihrer Vorlieben, welchen Preis sie für welche Art von öffentlicher Dienstleistung zu zahlen gewillt sind und wählen ihren Wohnsitz entsprechend aus. Die Konkurrenz innerhalb der Kantone und Gemeinden sorgt dann dafür, dass ein den Wünschen der Einwohner entsprechender Service public zu einem wettbewerbsfähigen Preis zur Verfügung gestellt wird.
Die Marktanalogie ist allerdings fragwürdig, denn zum einen werden durch die öffentliche Hand vor allem öffentliche Güter bereitgestellt, für die es weder Märkte noch Preise gibt, und zum zweiten sind in der Schweiz ein grosser Teil der Ausgaben von Kantonen und Gemeinden Transferleistungen wie Prämienverbilligungen und Sozialhilfe an weniger Bemittelte, die nicht direkt den Zahlenden zugutekommen. Das Äquivalenzprinzip von Zahlung und Leistung gilt hier also nicht. Der daraus resultierende Anreiz, möglichst wenig zu den Leistungen der öffentlichen Hand beizutragen, steigt in einem progressiven Steuersystem wie dem der Schweiz überproportional mit dem Einkommen beziehungsweise dem Vermögen.
Im Bereich der Einkommenssteuern der natürlichen Personen hat dies in der Schweiz zu einer Konkurrenz von Kantonen und Gemeinden um ‹gute› SteuerzahlerInnen geführt, und da für eine Wohnsitzentscheidung steuerliche Gesichtspunkte vor allem für deutlich Bessergestellte relevant sind, geht es hierbei vor allem um diese. Sobald diese soziale Entmischung einsetzt, tendiert sie dazu, sich selbst zu verstärken. Bessergestellte konsumieren öffentliche Güter vermutlich eher weniger als Schlechtergestellte, und Ansprüche auf soziale Transfers bestehen bei bessergestellten Zuzüglern auch kaum oder gar nicht. Die Steuereinnahmen steigen also stärker als die Ausgaben, was Senkungen der Steuertarife und -füsse ermöglicht. Entscheidend sind dabei die hohen und höchsten Progressionsstufen.
Tiefe Steuern für Reiche, hohe Steuern für Arme
Für die Grenzsteuersätze am unteren Ende der Progression gibt es bezeichnenderweise keinen Wettbewerb. Ein Blick auf die Steuersätze verdeutlicht dies. Betrachten wir dazu die Einkommensteuerbelastungen einer alleinstehenden Person mit einem steuerbaren Einkommen von 1 Million Franken und die für ein steuerbares Einkommen von 35 000 Franken in den 26 Schweizer Kantonshauptorten.
Die Abbildung links zeigt die erstaunliche Entwicklung der Korrelation der beiden Grössen von 1990 bis 2015. Am Anfang ist sie noch hoch und positiv, nimmt aber schnell und kontinuierlich ab, 2010 ist sie praktisch verschwunden, und 2015 dreht sie ins Negative. Dies bedeutet, dass vor 30 Jahren in den Kantonen, welche die Reichen gering besteuerten, auch die Ärmeren vergleichsweise geringe Steuern zahlten (und umgekehrt), während heutzutage dort, wo die Steuersätze für die Reichen vergleichsweise attraktiv sind, am unteren Ende der Einkommen tendenziell das Gegenteil gilt. Hinzu kommt eine direkte Folge des Steuerwettbewerbs, nämlich dass dort, wo die Bessergestellten wohnen, die Immobilien- und Wohnkosten höher sind als anderswo.
Es tritt das ein, was der Anreizsetzung entspricht: Die Bessergestellten entscheiden sich im Zweifelsfall eher für die niedrigere Steuerrechnung als für das wohlige Zugehörigkeitsgefühl am Herkunftsort. Anders ist es bei den Schlechtergestellten. Die Wohnkosten machen bei diesen einen erheblichen Anteil des Einkommens aus und sind damit massgeblich für das, was nach Abzug von Krankenkassenprämien und Steuern noch übrig bleibt. Somit sind steigende Wohnkosten für diese Haushalte ein starker Anreiz, an einen günstigeren Wohnort umzuziehen, zumal sich an der Steuerrechnung bei diesen Haushalten kaum etwas ändert.
Die dunkle Seite des Steuerwettbewerbs
Anzumerken ist, dass ein solcher Umzug nicht immer freiwillig erfolgt; von Sozialleistungen Abhängige werden durch Höchstsätze für die Mietzinsübernahme oder mehr oder weniger sanften Druck der Behörden dazu genötigt wegzuziehen.
Dieser Druck auf die Ärmeren zum Umzug an Orte mit niedrigeren Wohnkosten ist die dunkle Seite des innerkantonalen Steuerwettbewerbs. Dessen Ergebnis ist eine Entmischung der Bevölkerung mit einer Konzentration von Bessergestellten an Orten mit niedrigen Steuersätzen für die höchsten Progressionsstufen und reichlich sprudelnden Steuererträgen bei gleichzeitig geringem Aufwand für soziale Transferleistungen auf der einen Seite und von Schlechtergestellten an Orten mit hohen Steuersätzen bei den höchsten Progressionsstufen und spärlich sprudelnden Steuererträgen bei gleichzeitig hohem Aufwand für soziale Transferleistungen auf der anderen.
Die verfügbaren Daten entsprechen diesem Bild. Niedrigere Grenzsteuersätze in den höchsten Progressionsstufen gehen auf kantonaler Ebene mit hohen durchschnittlichen Steuererträgen einher sowie mit vergleichsweise niedrigerem Vorkommen von Armut. Im Einzelnen zeigt sich über die 26 Kantone für die letzten verfügbaren Angaben (2018, teils nur bis 2015): Eine niedrigere Steuerbelastung sehr hoher Einkommen geht mit höheren durchschnittlichen steuerbaren Einkommen einher. Kommen wir nun zur ‹dunklen› Seite. Es zeigt sich hier eindeutig, dass hohe Steuerbelastung von Einkommensstarken mit hoher Armutsevidenz, gemessen am Armutsindikator des Bundesamts für Statistik, einhergeht, oder anders ausgedrückt, wo Bessergestellte niedrige Steuersätze vorfinden, gibt es wenig Arme. Die Korrelationen sind statistisch gesichert und mit 0,7 und darüber fast schon verblüffend hoch. Der Zusammenhang ist robust gegenüber der Wahl des Armutsindikators. Für die Sozialhilfequote und die erweiterte Sozialhilfequote sind die Korrelationen nur wenig niedriger. Kontrollrechnungen mit der Steuerbelastung der Niedrigverdienenden bestätigen die Annahme, dass ein Zusammenhang mit der kantonalen Armutsevidenz nicht zu erwarten ist. Diese Korrelationen liegen durchweg nahe Null.
Da der Steuerwettbewerb und seine Folgen nicht nur auf der Kantons-, sondern auch auf der interkantonalen Gemeindeebene stattfinden, dürften die hier gezeigten Befunde die Zusammenhänge eher unter- als überschätzen.
Wem nützt der Wettbewerb?
Die Analogie des Wettbewerbs im Steuerbereich ist also irreführend. Ein ‹klassischer› Wettbewerb wie auf dem Markt für Äpfel nützt allen Verbrauchern gleichermassen durch günstige Apfelpreise. Der Nutzen des Steuerwettbewerbs ist dagegen ungleich verteilt, und was individuell sinnvoll ist (Wohnsitzwahl nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten), erweist sich hierbei als sozial dysfunktional. In der Folge, so zeigt sich, versuchen der innerschweizerische Finanzausgleich sowie in einigen Kantonen ein Finanzausgleich auf Gemeindeebene, Probleme zu lindern, die durch den Steuerwettbewerb verstärkt oder überhaupt erst geschaffen wurden. Aus makroökonomischer Sicht ist dies eine sogenannte zweitbeste Lösung – am zweitbesten daher, weil sie ein Versuch ist, ein Problem zu lösen, das man mit einer erstbesten Lösung – das heisst. ohne die durch steuerliche Anreize ausgelöste sozialräumliche Segregation – gar nicht hätte.
Angesicht dessen stellt sich die Frage, ob die behaupteten Effizienzgewinne (haushälterischer Umgaben mit Steuergeldern) den durch die Entmischung angerichteten Schaden aufwiegen, und schliesslich, wem der Steuerwettbewerb nützt und wem nicht.
* Michael Graff ist Professor an der Konjunkturforschungsstelle KOF der ETH Zürich