Droht der Stillstand im Städtebau?

Das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (Isos) ist eine behördenverbindliche Grundlage. Die Anwendung führt aber immer wieder zu Problemen. An einer Medienkonferenz am Mittwochnachmittag schlug die Stadt Zürich deswegen Alarm: Es geht um die Direktanwendung der Isos-Richtlinien, die greift, wenn im Baubewilligungsverfahren zusätzlich zum Isos eine weitere Bundesaufgabe tangiert wird. Weil rund 75 Prozent des Stadtzürcher Siedlungsgebiets vom Isos erfasst sind, geschieht das öfter, als der Stadt lieb ist. Dazu kommt, dass das Isos auch eine Rolle spielen kann, wenn das Bauprojekt direkt an das Isos-Gebiet angrenzt.Die Isos-Gebiete auf städtischem Raum legen dabei zum Beispiel fest, wo die Substanz erhalten werden soll (quasi ein Abbruchverbot, wo keine Neubauten entstehen dürfen), wo die Struktur erhalten werden soll (Abbrüche von Altbauten sind nur in Ausnahmefällen vorgesehen), wo der Charakter erhalten werden soll (mittels einem Gleichgewicht von Alt- und Neubauten) oder wo Kulturland oder ganze Ortsbildteile erhalten werden sollen. Kurz: Kommunale Interessen stimmen nicht immer mit dem überein, was die Isos-Richtlinien vorschreiben. 

Zum Problem ist das vor allem deswegen geworden, weil die Richtlinien in der Rechtssprechung bei Baubewilligungsverfahren vermehrt zum Thema werden und sich die Rechtssprechung auch verschärft hat. Zusätzliche Komplexität entsteht durch die Isos-Direktanwendung, wenn eine zusätzliche Bundesaufgabe tangiert wird – denn was unter Bundesaufgaben zu verstehen ist, sei weniger klar als man erwarten würde. Oder in den Worten des stellvertretenden Direktors des Amts für Städtebau Martin Schneider: «Was sind Bundesaufgaben? Das würden wir auch gerne wissen.» 

Was die Stadt aber weiss, ist, wo die Isos-Richtlinien zum Problem werden. Zum Beispiel beim Grundwasser. Denn wo in Zürich Grundwasser vorhanden ist, ist meist auch Isos-Hoheitsgebiet. Und weil der Gewässerschutz eine Bundesaufgabe ist, greift etwa beim Bau von Kellergeschossen oder auch Zivilschutzanlagen die Direktanwendung der Isos-Richtlinien. Zu diesem Punkt ist das Bauprojekt aber bereits geplant und ausgearbeitet. Wenn keine weitere Bundesaufgabe tangiert wird, wird das Isos indirekt angewendet. Wenn schon, geht die Sache zum kantonalen Amt für Raumentwicklung. Hier wird geprüft, ob eine Beeinträchtigung des Isos ausgeschlossen werden kann. Wenn ja, kann das Projekt realisiert werden – wenn nicht, muss das Projekt in Bezug auf die tangierten Bundesaufgaben (zum Beispiel durch den Entscheid, doch keinen Keller oder keine PV-Panels zu installieren), in Bezug auf das Isos angepasst werden, eine Projektanpassung und/oder Interessensabwägung mit nationalen Interessen geschehen und ein Gutachten einer eidgenössischen Kommission eingeholt werden. 

Planungsrechtliche Katastrophe

Das Resultat der momentanen rechtlichen Praxis ist erheblicher bürokratischer Aufwand, bei dem sowohl Stadt als auch der Kanton, der die Bauprojekte entgegennimmt, an ihre Ressourcengrenzen stossen: «Planungsrechtlich eine Katastrophe», so Stadtrat Filippo Leutenegger an der Medienkonferenz. Denn die Stadt muss sich jährlich mit rund 4000 Baugesuchen auseinandersetzen – und weil vorgängig die Isos-Frage oft ungeklärt ist, müssen fast alle dem Kanton zugeschickt werden, so die Direktorin des Amts für Baubewilligungen Anne von der Heyde. Weil die Ressourcen bei Stadt und Kanton nicht auf dies ausgelegt seien, drohe, dass die Fristen im Baubewilligungsverfahren künftig nicht mehr eingehalten werden können. Dass der Kanton nun beabsichtige, die Fristen zu deckeln, weil die Ressourcen nicht ausreichen, sodass gewisse Baugesuche nicht mehr angenommen würden, mache die Sache noch schwieriger. Die Problematik betrifft sowohl private und städtische Bauten als auch den gemeinnützigen Wohnungsbau. Für den Hochbauvorsteher André Odermatt habe das allgemein negative Auswirkungen auf die Zürcher Wohnbaupolitik – und weil Zürich nicht die einzige Stadt sei, die sich immer mehr mit der Isos-Problematik konfrontiert sieht, braucht es nun Massnahmen – weshalb die Stadt Zürich nun Forderungen an Bund und Kanton stellt: Die Isos-Direktanwendung solle nicht zum Zug kommen, wenn kein materieller Zusammenhang zwischen dem Isos und den anderen Bundeaufgaben besteht, ebenso wenn eine weitere Bundesaufgabe nur tangiert wird. Weiter fordert die Stadt, dass die Sondernutzungsplanung respektiert und die Vorgaben der Innenverdichtung berücksichtigt werden muss – und sie bei Aufgaben im kommunalen Inventar nicht übersteuert werde. Wenn die Gemeinden ihre Handlungsfähigkeit weiterhin in dieser Form eingeschränkt sehen, drohe der Stillstand im Städtebau.