Müssen die neuen Staatsschulden wirklich zurückgezahlt werden? Die Behauptung klingt plausibel, sogar moralisch. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist diese Folgerung allerdings gar nicht zwingend.

Michael Graff

Eine der folgenreichsten Ideen der zeitgenössischen Volkswirtschaftslehre ist, dass Regierungen ihre Budgetdefizite reduzieren müssen – vorzugsweise auf null. Obwohl dies weniger auf Wirtschaftstheorie basiert als auf der ideologischen Überzeugung, staatliche Aktivität sei prinzipiell weniger wünschenswert als private, ist sie mittlerweile in politischen Kreisen weitgehend akzeptiert. Infolgedessen verankern immer mehr nationale und lokale Behörden diese Empfehlung in Form von sogenannten Schuldenbremsen in ihrer Gesetzgebung. Die Schweiz hat hier leider eine Vorreiterrolle eingenommen.

Langfristige Kredite verhindert

Was leider wenig Beachtung findet: Die Schuldenbremsen-Ideologie erlaubt zwar eine antizyklische Fiskalpolitik, verhindert aber langfristige Kredite für Investitionszwecke. Was für Privatunternehmen als richtig angesehen wird – Kredite aufzunehmen, wenn die erwartete Rendite den Zinssatz übersteigt – soll für Regierungen nicht gelten: Staatliche Investitionen mit einer positiven sozialen Rendite, welche den Kreditzins übersteigt, sollen nicht schuldenfinanziert werden? Dabei wird ignoriert, dass zukünftige Generationen dann mehr an Infrastruktur, Sozialem und Kulturellem erben als die Staatsverschuldung, die sie bedienen müssen. Wer würde eine solche Erbschaft ausschlagen?

In der aktuellen Situation bekommt die Staatsschuldenfrage eine besondere Bedeutung, denn die Pandemie hat weltweit zu schockartigen Einbrüchen der Wirtschaftsaktivität und teils massiv höheren Staatsausgaben geführt. Die Staatsverschuldungsquoten, d.h. die Verschuldung im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt (BIP) haben sich dadurch fast überall deutlich erhöht. Für die Schweiz prognostizierte die KOF/ETH Zürich im Herbst noch einen krisenbedingten Anstieg der Schweizer Staatsschuldenquote um 4,5 Prozentpunkte (PP) auf gut 30 Prozent. Mittlerweile erscheinen auch 10 PP nicht mehr ganz unrealistisch. Im Vergleich mit dem Euroraum, für den 2020 mit einem Anstieg von fast 16 PP auf über 100 Prozent gerechnet wird, und den USA, für die sogar eine Steigerung von über 19 PP auf fast 130 Prozent erwartet wird, befinden sich die Schweizer öffentlichen Finanzen aber in einer äusserst komfortablen Grössenordnung. Infolge der zweiten oder auch dritten Pandemiewelle dürften die Anstiege der Schuldenquoten zwar derzeit nirgendwo verlässlich prognostizierbar sein, aber selbst bei einem Anstieg um 10 PP oder gar 15 PP wäre die Schweizer Schuldenquote nach überstandener Krise sowohl historisch als auch im internationalen Vergleich noch immer äussert niedrig.

Angesichts der Erfahrungen nach der Rezession 2008/9 und der Eurokrise, die im Nachhinein grosse wirtschaftliche Folgeschäden von staatlichen Sparprogrammen erkennen lassen, dürften die aktuellen Stützungsmassnahmen gut investiert sein. Hinzu kommen die psychischen und sozialen Verwerfungen, die zu vergegenwärtigen wären, wenn die Politik Beschäftigte und Gewerbetreibende in dieser Situation nicht vor einer unverschuldeten Vernichtung ihrer wirtschaftlichen Existenz bewahren würde. Trotzdem forderten in der Schweiz einflussreiche Akteure in Politik und Wirtschaft bereits im Frühjahr, dass nach der Krise die erhöhte Staatsverschuldung möglichst rasch wieder reduziert werden müsse. Nach dem beherzten Eingreifen des Bundes im Frühjahr, das die Infektionszahlen schnell unter Kontrolle brachte, hiess es entsprechend, einen zweiten Lockdown könne sich die Schweiz nicht leisten. Dies ist mittlerweile bekanntlich von der Realität überholt worden. Eine Folge dieser verbreiteten Einstellung dürfte aber gewesen sein, dass die Schweizer Politik später und auch jetzt noch weniger entschlossen auf die zweite Welle reagiert hat als die Nachbarländer, die dazu noch niedrigere Infektionsraten aufweisen.

Nun wird ohne Faktengrundlage behauptet, irgendjemand müsse die neuen Schulden zurückzahlen, so dass finanziell grösstmögliche Zurückhaltung angezeigt sei. Müssen die neuen Schulden wirklich zurückgezahlt werden? Die Behauptung klingt plausibel, sogar moralisch. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist diese Folgerung allerdings gar nicht zwingend. Staatsverschuldung wird unter ÖkonomInnen erstens dann als potenziell problematisch angesehen, wenn sie in ausländischer Währung erfolgt, so dass die Verschuldung bei einer Abwertung in inländischer Währung ansteigt. Dies ist in der Schweiz nicht der Fall.

Es herrscht zweitens auch Einigkeit, dass sich die Staatsschuldenquote nicht dauernd erhöhen darf, weil dann infolge des relativ zum BIP (und damit der Steuerbasis) ansteigenden Schuldendienstes der staatliche Handlungsspielraum zunehmend beschnitten wird. Über die akzeptable Höhe der Quote gibt es aber keine gesicherte Erkenntnis. Im Euroraum ist politisch ein Maximum von 60 Prozent gewollt. In der Forschung werden häufig Werte um 80 Prozent als zu tolerierende Obergrenze genannt, auch wenn darüber grosse Uneinigkeit herrscht; wirtschaftlich im Ganzen prosperierende Länder wie z.B. die USA mit bald 130 Prozent und Japan mit sogar mehr als 250 Prozent liegen weit darüber. Die Schweizer Staatsschuldenquote ist seit Beginn des neuen Jahrtausends von gut 45 Prozent bis 2019 auf gut 25 Prozent gesunken, und sogar mit einem Anstieg auf 30 Prozent oder gar 40 Prozent wird sie weit entfernt vom Gefahrenbereich liegen.

Der dritte und fiskalisch wichtigste Gesichtspunkt betrifft den Schuldendienst, der auch bei vergleichbar geringen Verschuldungsquoten zum Problem werden kann, wenn die Zinssätze auf die Neuemissionen von Staatsanleihen in die Höhe schiessen, wie die Eurokrise schmerzlich gezeigt hat. Auch hier befindet sich die Schweiz aber in einer historisch unvergleichlich komfortablen Situation. Der Schuldendienst ist gemessen am BIP in den letzten 25 Jahren deutlich gesunken und liegt jetzt mit unter 0,4 Prozent weit unter dem der Anteile des Euroraums und der USA. Hinzu kommt: Die effektiven Zinszahlungen sind über die letzten 25 Jahre von 4,5 Prozent auf nur noch 1,2 Prozent der ausstehenden Schweizer Staatsschulden gefallen, und die Zinssätze von Schweizer Bundesanleihen sind momentan sogar negativ. Die Rendite für Bundesanleihen der Eidgenossenschaft mit 10-jähriger Laufzeit beträgt aktuell –0,5 Prozent und für 30-jährige Laufzeit –0,4 Prozent. Finanzielle Anleger sind also bereit, für sichere Schweizerfranken-Anleihen einen Negativzins zu zahlen, und das über lange im Voraus vereinbarte Zeiträume! Da fällig werdende Staatsanleihen zum dann geltenden Zinssatz neu aufgelegt werden können, bedingt das rekordtiefe Zinsniveau, dass effektive Zinsen für die Bedienung der Schweizer Staatsschulden noch für lange Zeit weiter sinken werden. Auch bei einem Wiederanstieg der Zinsen (wonach es im Übrigen für die absehbare Zukunft nicht aussieht), wird sich die Bedienung der Staatsschuld nur ganz allmählich verteuern.

Staatsfinanzen in solider Verfassung

Die Schweizer Staatsfinanzen befinden sich also in jeglicher Hinsicht, sowohl im internationalen Vergleich als auch absolut betrachtet, aktuell und auch nach der Pandemie in einer äusserst soliden Verfassung. Die Forderung nach einem Schuldenabbau ist damit nicht zu begründen, allzumal bereits bei einer Rückkehr zu einem zukünftig wieder über den Zy­klus ausgeglichen Staatshaushalt die Schuldenquote selbst bei nur moderatem Wirtschaftswachstum ohne weiteres Zutun schnell sinken würde. Die Arithmetik dahinter ist einfach; die Veränderungsrate einer Quote, hier Schulden zu BIP, ist die Differenz der Veränderungsraten von Zähler und Nenner. Wenn nach der Krise die Veränderungsrate des Zählers auf lange Sicht null beträgt, entspricht die Veränderungsrate der Schuldenquote dann mit umgekehrten Vorzeichen der Wachstumsrate des nominalen BIP, also der Summe aus realem Wirtschaftswachstum und Inflationsrate. Bei positivem nominalem Wirtschaftswachstum würde sich die Schuldenquote also automatisch auf null zubewegen. 

Gegeben die jetzigen Aussichten, ergibt sich dabei für die Rückkehr zur Vorkrisen-Staatsschuldenquote überschlagsweise Folgendes: Der durch die Pandemie ausgelöste Anstieg der Schweizer Schuldenquote mag im günstigsten Fall etwa 5 PP betragen. Sehr vorsichtig kann man von 1,5 Prozent realem Wirtschaftswachstum und 0,5 Prozent Inflation nach der Krise ausgehen (Basisszenario), optimistischer wären 2 Prozent reales Wirtschaftswachstum und 1 Prozent Inflation (das ‹inoffizielle› Inflationsziel der SNB). Die Vorkrisen-Schuldenquote wäre im Basisszenario nach neun Jahren erreicht, beim Szenario mit kräftigerem Wachstum bereits nach sechs Jahren. Stiege die Schuldenquote um 10 Prozent, würde sie bei kräftigem Wirtschaftswachstum nach elf Jahren wieder den Ausgangswert erreichen, bei moderatem nach 17 Jahren. Selbst in einem überaus pessimistischen Szenario mit einem Anstieg der Schuldenquote um ganze 20 PP und nur 2 Prozent nominalem Wirtschaftswachstum wäre der Ausgangswert nach 30 Jahren wieder erreicht. Selbst in diesem eher unwahrscheinlichen Szenario könnte der Bund momentan Anleihen über die gesamten 30 Jahre zu Negativzinsen auflegen. Ohne dass ein einziger Rappen der neuen Schulden zurückgezahlt wird, käme man auf die Verschuldungsquote von 2019 zurück und hätte dazu noch beträchtliche Einkünfte für den Fiskus erzielt. Wer würde so etwas unsolides Haushalten nennen?

Wenn wir anstelle der Schuldenbremse das oben diskutierte langfristige Nachhaltigkeitskriterium heranziehen, müsste die Fiskalpolitik auf eine nach der Krise im Zeitverlauf langfristig konstante Schuldenquote zielen. Dazu müssten die Staatsschulden mit der gleichen Rate wachsen wie das nominale BIP, im moderaten Szenario also mit 2 Prozent. Die Wachstumsrate der Schulden ist gleich der Defizitquote dividiert durch die Schuldenquote (je nach Länge und Schwere der Krise hier z.B. 30 Prozent, 35 Prozent oder 40 Prozent). Die nachhaltigen Defizitquoten betrügen dann 0,6 Prozent, 0,7 Prozent bzw. 0,8 Prozent. (Unabhängig von den konkreten Zahlenbeispielen gilt allgemein, dass eine konstante Staatsschuldenquote über null mit laufenden Budgetdefiziten einhergehen muss.) Nulldefizite über den Zyklus hinweg, wie es die Schuldenbremse vorsieht, führen dagegen zu einer gegen null konvergierenden Staatsschuldenquote, was ökonomisch nicht begründbar ist, solange man nicht a priori annimmt, dass jeder Rappen in den Händen des Staates weniger sinnvoll verwendet wird als im privaten Sektor. Diese Annahme erscheint in Bezug auf die Schweiz etwas befremdlich und in Krisenzeiten völlig wirklichkeitsfremd – man denke nur an das Gastgewerbe, wo man gerade mit Befremden feststellen musste, dass der «eigenverantwortliche» private Versicherungsschutz gegen Epidemien aktuell nicht gilt, da er Pandemien ausschliesst.

Hinzu kommt, dass mit laufenden Staatsdefiziten der gewaltige inländische Sparüberschuss nicht mehr im gleichen Ausmass exportiert werden müsste, was nicht nur auf lange Sicht makroökonomisch ohnehin angezeigt wäre, sondern in der aktuellen Situation, in der die Schweiz neu auf der US-Liste der Währungsmanipulateure steht, auch ein versöhnliches handelspolitisches Signal gäbe.

Diese Zusammenhänge sollten bei der anstehenden Klärung der fiskalischen Ausrichtung der Schweiz im Nachkrisenmodus nicht ausser Acht gelassen werden.