«Hier wird an Grundpfeilern liberalen Staatsverständnisses gerüttelt»
Der Zürcher Kantonsrat hat letzte Woche entschieden, die Rekursmöglichkeiten von SozialhilfebezügerInnen weiter zu beschneiden: Auflagen und Weisungen sind nun nicht mehr selbstständig anfechtbar. Über die weitreichenden Folgen dieses Entscheids gibt der Rechtsanwalt Tobias Hobi von der Unabhängigen Fachstelle für Sozialhilferecht UFS im Gespräch mit Nicole Soland Auskunft.
Die letzte Woche im Kantonsrat beschlossene Ergänzung von Artikel 21 des Sozialhilfegesetzes wirkt auf den ersten Blick unspektakulär: «Auflagen und Weisungen sind nicht selbstständig anfechtbar.» Sie geht auf eine parlamentarische Initiative von Benedikt Hoffmann (SVP), Linda Camenisch (FDP) und Cyrill von Planta (GLP) zurück, und zur Begründung halten die drei fest, Auflagen und Weisungen hätten schon bisher «nur zusammen mit einem späteren Entscheid über Sanktionen» angefochten werden können. Wenn sich nichts ändert – wo liegt das Problem?
Tobias Hobi: Die Aussage, dass Auflagen und Weisungen schon gemäss bisheriger gesetzlicher Regelung nicht selbstständig anfechtbar gewesen seien, ist falsch. Im geltenden Sozialhilfegesetz gibt es keine Regelung darüber, in welcher Form Auflagen und Weisungen zu ergehen haben. Auflagen, die auf eine Verhaltensänderung der Betroffenen abzielen, sind gestützt auf verfassungsmässige Grundsätze als Verfügung zu erlassen.
In der Begründung der parlamentarischen Initiative heisst es weiter, mit einem Verwaltungsgerichtsentscheid aus dem Jahre 2009 sei ein sogenanntes zweistufiges Verfahren eingeführt worden, das «umständlich» sei, zu «mehr Aufwand» führe oder gar dazu, dass «eine Sanktion hinausgezögert» werden könne.
Auch diese Aussage ist falsch. Wie aus dem genannten Entscheid selbst hervorgeht, entspricht die Anfechtbarkeit von Verfügungen, welche die persönliche Freiheit von Betroffenen tangiert, einer seit Jahrzehnten geltenden Gerichtspraxis. Sie trägt einem liberalen, freiheitlichen Grundrechtsverständnis Rechnung, wie es der schweizerischen Bundesverfassung zugrunde liegt.
Was muss man sich unter der «Anfechtbarkeit von Verfügungen» konkret vorstellen?
Dazu zwei Beispiele: Bei der Unabhängigen Fachstelle für Sozialhilferecht UFS hatten wir einen Fall aus dem Kanton Glarus, wo ein Sozialhilfeempfänger die Auflage erhielt, für ein Jahr in ein Kloster zu ziehen. Ein Sozialhilfeempfänger aus dem Kanton Zürich erhielt die Auflage, den Grundbedarf für den Lebensunterhalt im Taglohn zu verdienen – obwohl er ein aktuelles Arztzeugnis vorweisen konnte, das ihm eine totale Arbeitsunfähigkeit beschied. Bisher galt in solchen Fällen die Regelung, wonach Auflagen und Weisungen, die eine konkrete Verhaltensänderung der betroffenen Person anstreben, als anfechtbare Verfügungen ergehen müssen. Das heisst: Die betroffene Person muss gegen solche Auflagen Einsprache erheben können.
Mit welcher Begründung wurde dies bisher so gehandhabt?
Es entspricht einem verwaltungsrechtlichen Grundsatz, der sich seinerseits aus dem Schutz der verfassungsmässigen Grundrechte ergibt: Wie obige Beispiele zeigen, können solche Auflagen schwerwiegend in die Grundrechte der betroffenen Personen eingreifen und eine Beschränkung ihres Selbstbestimmungsrechts zur Folge haben. Mit der letzte Woche beschlossenen Änderung des Sozialhilfegesetzes kann sich ein Sozialhilfeempfänger jedoch nicht mehr dagegen wehren, trotz Arbeitszeugnis verpflichtet zu werden, seinen Grundbedarf selber zu verdienen. Ihm bleibt nur noch die Möglichkeit, die Arbeit zu verweigern und anschliessend die dadurch ausgelöste Sanktion, beispielsweise eine Kürzung des Grundbedarfs, anzufechten.
Die Grundrechte eines Menschen können in unserem Rechtsstaat doch nicht ausser Kraft gesetzt werden, nur weil er oder sie während einer gewissen Zeit auf wirtschaftliche Hilfe angewiesen ist.
Auflagen wie die genannten betreffen die durch Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung garantierte persönliche Freiheit, und wenn Auflagen an Einzelpersonen Grundrechte tangieren, sind sie in allen Rechtsgebieten, also auch im Baurecht, im Strassenverkehrsrecht etc., als anfechtbare Verfügung zu erlassen. Gestützt auf das verfassungsmässige Gebot der Rechtsgleichheit verbietet es sich, eine einzelne Bevölkerungsgruppe – wie hier die SozialhilfeempfängerInnen – vom Grundrechtsschutz auszunehmen. Dass die Kantonsratsmehrheit nichtsdestotrotz eine Regelung verabschiedet hat, die dieses Gebot aushebelt, ist höchst bedenklich.
Haben Sie ein Beispiel für eine Auflage aus einem anderen Rechtsgebiet, von der Menschen betroffen wären, die nicht von der Sozialhilfe abhängig sind?
Nehmen wir an, jemand möchte ein dreistöckiges Haus bauen und erhielte zwar eine Baubewilligung, jedoch nur für ein zweistöckiges Haus. Würde hier eine Regelung analog zur letzte Woche angenommenen Ergänzung des Sozialhilfegesetzes gelten, dann könnte der Bauherr diese Bewilligung nicht anfechten. Möchte er trotzdem weiterhin dreistöckig bauen, würde er praktisch gezwungen, dies einfach mal zu tun, sprich, gegen die in der Baubewilligung genannten Auflagen zu verstossen. Erst wenn die Baubewilligungsbehörde daraufhin beispielsweise den Abbruch des dritten Stockwerks verfügen würde, könnte er aktiv werden und diese Verfügung anfechten. Ob ein solches Vorgehen wirklich «einfacher» und «kostengünstiger» wäre, bleibe mal dahingestellt…
Zurück zum oben genannten Verwaltungsgerichtsentscheid: Worum ging es dabei?
Der Verwaltungsgerichtsentscheid (VB.2009.00262) betrifft eine Anordnung der Sozialen Dienste der Stadt Zürich, die einen Sozialhilfeempfänger zur Teilnahme an der sogenannten Basisbeschäftigung zur Arbeitsintegration angemeldet hatten. In zwei Beschlüssen hob der Bezirksrat drei Einspracheentscheide der Stadt auf und verpflichtete sie, bereits gekürzte Sozialhilfeleistungen nachzuzahlen. Die Stadt gelangte mit drei Beschwerden ans Verwaltungsgericht, das diese jedoch allesamt abwies. Das Bundesgericht wies schliesslich auch die gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde der Stadt ab. Dazu noch ein pikantes Detail: Im Entwurf zum neuen Sozialhilfegesetz ist die letzte Woche vom Kantonsrat beschlossene Ergänzung bereits enthalten. Dazu heisst es wörtlich: «Damit wird einem Anliegen der Stadt Zürich und auch der parlamentarischen Initiative KR-Nr. 169/2016 betreffend keine selbständige Anfechtung von Auflagen und Weisungen in der Sozialhilfe Rechnung getragen.» Der Zürcher Stadtrat hält in seiner Vernehmlassungsantwort jedoch fest, er sei der Auffassung, «dass Auflagen aus rechtsstaatlichen Gründen weiterhin in anfechtbarer Form erlassen werden sollen» – und beantragt, den entsprechenden Artikel zu streichen.
In der Begründung der parlamentarischen Initiative steht auch noch, die nun angenommene Anpassung des Gesetzes stelle lediglich die alte, «einstufige» Regelung wieder her, was vor der Praxis des Bundesgerichts standhalte.
Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist diese Aussage mehr als zweifelhaft. Den in der parlamentarischen Initiative genannten Entscheid – BGE V 104 Erw. 5.2.6. – gibt es mit dieser Bezeichnung nicht. Es ist davon auszugehen, dass auf BGE 132 V 93 verwiesen werden sollte. Dieser Entscheid betrifft aber, wie die InitiantInnen selber festhalten, nicht Sozialhilferecht, sondern Sozialversicherungsrecht. Darüber hinaus ging es in besagtem Fall um die Anordnung eines Gutachtens ohne Sanktionsandrohung: Es handelte sich eben gerade nicht um eine Anordnung, die eine Verhaltensänderung des Betroffenen anstrebte, und das Nichtbefolgen der Anordnung wäre auch nicht mit einer Sanktion geahndet worden. Der genannte Bundesgerichtsentscheid ist daher offensichtlich nicht massgeblich. Das hielt auch das Verwaltungsgericht explizit in dem von den Initiantinnen genannten Entscheid fest.
Es bleibt also dabei: Die bürgerliche Mehrheit des Kantonsrats hat eine Änderung des Sozialhilfegesetzes beschlossen, die die Grundrechte der SozialhilfebezügerInnen beschneidet – und das zu einem Zeitpunkt, da eine Revision des kantonalen Sozialhilfegesetzes erarbeitet wird.
Letzteres ärgert die UFS tatsächlich sehr: An der unterdessen abgeschlossenen Vernehmlassung haben sich nicht nur grosse Player wie die Stadt Zürich beteiligt, sondern über 100 Parteien, darunter auch Kleine wie wir, die genau genommen weder über die dafür nötigen personellen noch finanziellen Ressourcen verfügen. Wir haben uns in der Vernehmlassung gegen die – in der Vorlage noch etwas anders formulierte – Ergänzung gewehrt, die der Kantonsrat letzte Woche beschlossen hat, und haben deren Streichung gefordert. Wie wir jetzt wissen, hätten wir uns die Mühe sparen können. Wir mussten obendrein zur Kenntnis nehmen, dass nebst der Ergänzung, die letzte Woche im Kantonsrat durchkam, auch zwei oder drei weitere Änderungen aus dem Gesetzesentwurf bereits vom Kantonsrat beschlossen worden sind. Damit wird das gesetzlich geregelte Vernehmlassungsverfahren ausgehebelt: Über 100 Organisationen und Private hat man so ins Leere laufen lassen.
Ihre Arbeit war für die Katz’?
Ein Vernehmlassungsverfahren ist ein demokratisches Instrument, das angewendet wird, wenn Gesetzesänderungen oder neue Gesetze von besonderer Tragweite anstehen. Ich bin mir nicht sicher, ob es zulässig ist, während eines laufenden Verfahrens auf diese Weise damit Schabernack zu treiben. Doch der Kantonsrat rennt mit seinen Beschlüssen beim Absender der Vernehmlassungsvorlage, Regierungsrat Mario Fehr, offensichtlich offene Türen ein. Wir sind aber auch erstaunt, dass diese Ergänzung im Parlament derart breite Unterstützung erfahren hat, denn sie rüttelt massiv an den Grundpfeilern liberalen Staatsverständnisses: Wenn der Staat soviel Macht bekommt, dass man sich nicht mehr gegen die Anordnung von Eingriffen in die persönliche Freiheit wehren kann, dann ist das doch sehr beunruhigend.
Bereits in Kraft ist eine weitere, im Gesetzesentwurf ebenfalls enthaltene Verschärfung, die mittels einer Motion von Linda Camenisch (FDP), Willy Haderer (SVP) und Cyrill von Planta (GLP) Eingang in Sozialhilfegesetz und -verordnung gefunden hat: Die Gemeinden können nun die Miete von SozialhilfebezügerInnen nach eigenem Gutdünken direkt an die VermieterInnen überweisen.
Gegen diese Regelung hat sich der Regierungsrat zuerst gewehrt, mit guten Argumenten, ist dann aber eingeknickt. Interessant finde ich, wie es zu diesem Passus im Gesetz gekommen ist. Frau Camenisch war Sozialvorsteherin in Wallisellen und verlor zweimal vor Bezirksrat, weil sie Mieten direkt überweisen liess: Wir machten eine Aufsichtsbeschwerde, sie verlor, zog den Fall jedoch weiter – und verlor erneut. Dann brachte sie ihr Anliegen ins Parlament, worauf das Gesetz so angepasst wurde, wie sie es sich wünschte. Auch bezüglich dieser Änderung sind wir nicht sicher, ob sie aus datenschutz- und persönlichkeitsrechtlichen Überlegungen überhaupt zulässig ist: Es könnte gut sein, dass ein Gericht sie kassierte. Denn wird die Miete ohne Not direkt vom Sozialamt überwiesen, erfährt der Vermieter, dass sein Mieter von Sozialhilfe abhängig ist, selbst wenn das nur für kurze Zeit der Fall ist. Der Vermieter ist an keine Schweigepflicht gebunden; bald weiss es das ganze Haus oder auch das ganze Dorf. Da müsste die liberale FDP eigentlich aufschreien: Hier könnten Präzedenzfälle entstehen, die einer Lockerung der Datenschutzregelung generell die Tür öffnen könnten.
Die letzte Woche verabschiedete Ergänzung untersteht dem fakultativen Referendum: Ist diesbezüglich etwas im Tun?
Mir ist nichts bekannt. Wenn jedoch das Sozialhilfegesetz so verabschiedet worden wäre, wie es in die Vernehmlassung gegangen ist, hätte die UFS, wie am 12. Dezember 2018 in einer Medienmitteilung angekündigt, zusammen mit anderen Beratungsstellen und Hilfswerken das Referendum in Erwägung gezogen. Doch gegen stückchenweise ins Gesetz geschriebene Änderungen das Referendum zu ergreifen, ist praktisch aussichtslos. Falls es möglich wäre, mit einem Referendum gegen das ganze Gesetz auch die bereits getätigten Änderungen zu kippen, sähe die Sache natürlich wieder anders aus, doch ob das geht, konnten wir noch nicht abklären. Wir überlegen uns aber, gegen die mit dieser Gesetzesrevision aufgegleisten schwerwiegenden Eingriffe in die Grundrechte von SozialhilfebezügerInnen rechtliche Schritte zu ergreifen – und falls nötig bis vor Bundesgericht oder an den europäischen Menschengerichtshof zu gelangen.